Dans ce numéro d' Enfants d'Europe, nous examinons une dimension particulièrement importante des systèmes d'accueil et d'éducation du jeune enfant (AEJE) : les rapports entre le secteur public et le secteur privé. Comme le montre Edgar Szoc dans son article, à l'heure du débat sur la régulation des «services sociaux d'intérêt général» sur le marché européen, il nous a semblé crucial d'approfondir plusieurs questions. Que signifient les notions de «public» et de «privé» dans divers pays et quels sont les rôles de ces secteurs ? Quelle est aujourd'hui l'importance de la logique de marché ? Quelles sont les relations entre secteurs et comment ont-elles évolué ?
Des auteurs de neuf pays européens se sont interrogés sur ces relations entre secteurs public et privé. Disons d'emblée qu'un secteur important fait défaut dans le tour d'horizon qui est mené ici : les services rendus par la famille et les proches, souvent sans rémunération officielle. Ces services, qui jouent un rôle essentiel dans la prise en charge et l'éducation des enfants, sont en pleine transformation. En effet, la position des femmes évolue tant au sein de la famille que sur le marché du travail ; les services officiels d'accueil et d'éducation sont, quant à eux, de plus en plus nombreux.
Une évidence émerge de ce tour d'horizon : les notions de secteur public et de secteur privé et les relations entre les deux diffèrent d'un pays à l'autre. Toutefois, nous pouvons dans l'ensemble identifier quatre secteurs fournissant des services officiels. Le secteur public désigne les services qui sont organisés et financés par des organismes publics, des communes, des régions ou des Etats. Le secteur privé (ou secteur semi-privé ) à but non lucratif rassemble des services gérés par différentes formes d'associations privées à vocation sociale, éducative ou culturelle mais qui sont souvent financés, partiellement du moins, par des subventions publiques. Par le passé, les institutions religieuses ont été très présentes dans ce secteur et continuent de l'être notamment en Allemagne, en Italie et en Espagne. Mais on trouve également de nombreux services non religieux, comme le montre l'article sur l'Italie, où les coopératives deviennent des acteurs prépondérants. Enfin, le secteur privé de type commercial rassemble différentes formes de services organisés par des personnes privées, de petites et moyennes entreprises et de grandes entreprises possédant plusieurs crèches et jardins d'enfants. Ce dernier développement est de loin le plus répandu au Royaume-Uni.
Reste enfin ce que l'on pourrait appeler le secteur des employeurs . Comme le montre le cas de la Hongrie ; ce secteur était particulièrement développé dans les régimes communistes d'Europe centrale et de l'Est et en ex-Union soviétique, où des entreprises publiques fournissaient de nombreuses crèches et jardins d'enfants à l'usage de leurs employés. Ce système a pratiquement disparu avec l'écroulement des régimes communistes. Aujourd'hui, la participation de l'employeur dans l'accueil et l'éducation des enfants se profile de manière de plus en plus différente en Europe occidentale, en particulier aux Pays- Bas, où les employeurs sont encouragés à subventionner les «frais d'accueil» des enfants de leurs employés. Ces aides s'inscrivent dans un forfait salarial destiné à attirer et retenir les employés.
La majorité des auteurs sont passés par un rapide rappel historique pour expliquer la combinaison de ces secteurs observée aujourd'hui dans les services d'AEJE.
En effet, la problématique n'est pas nouvelle et remonte souvent aux origines des politiques sociales. Le secteur semi-privé est à l'origine des premiers services d'AEJE, l'Etat jouant par la suite un rôle de plus en plus important à travers le financement et la réglementation ou en offrant directement des services. Une institutionnalisation des relations avec le secteur public s'y est établie depuis longtemps. Elle a abouti à une indifférenciation structurelle des services publics et semi-privés au niveau de leur organisation. En Belgique, par exemple, la distinction ne s'opère pas entre public et privé mais entre subventionné et non subventionné. Dans d'autres Etats, d'importants changements de régime ont interrompu la continuité du développement du rapport public/privé, comme en Hongrie, où le régime socialiste a imposé un système géré par l'Etat, ou comme le régime de Franco en Espagne, qui avait appuyé des institutions privées. Depuis, dans un cas comme dans l'autre, il s'est avéré difficile, de diversifier le système d'AEJE.
Aujourd'hui, les tendances tendent vers une concentration des investissements publics dans les services axés sur l'éducation pour enfants de 3 à 6 ans. Dans presque toute l'Europe, ces investissements passent par des services soit uniquement publics soit en combinaison avec des services semi-privés, tandis que les services privés jouent un faible rôle. En terme d'organisation, une importante question se pose : comment ces services, qui ne couvrent que les heures scolaires, peuvent-ils satisfaire les besoins des parents qui travaillent ?
La situation diffère pour l'accueil des enfants de moins de trois ans. Là, la plupart des observateurs décrivent des situations nationales marquées par une carence en services et en investissement public où, à l'évidence, les Etats ne sont pas prêts à assurer le droit universel à une place d'accueil dans un service public d'AEJE. Si la plupart de ces Etats financent néanmoins des services, ils le font en réservant au marché un rôle plus ou moins prononcé, dont les formes varient des crèches privées à la garderie familiale de jour, en passant les gardes à domicile (assistantes maternelles) ou les proches. C'est dans ce domaine que le secteur privé lucratif est le plus apparent sous toutes ses formes. En bref, la plupart des pays offre un système à deux vitesses : un service universel pour les enfants de plus de trois ans, fourni ou financé par l'Etat en tant que bien public, et une participation publique nettement plus limitée dans les services pour enfants plus jeunes, s'appuyant davantage sur les services privés et sur la capacité des parents à les payer.
Cette segmentation des services s'accompagne notamment d'un risque d'inégalité et d'exclusion. Plus les services sont considérés comme une responsabilité privée ou «abandonnée» au marché, plus le vécu des enfants dépendra de leur lieu de résidence et des ressources de leurs parents, en termes d'information, de transport, d'emploi (l'employeur subviendra-t-il aux frais ?) et d'argent. Si les services ne sont pas considérés comme un bien et une responsabilité publics, des enfants seront exclus. Toutefois, l'implication publique en soi ne suffit pas à garantir un système équitable. En Belgique, par exemple, les classes sociales privilégiées bénéficient d'un meilleur accès aux services publics, ce qui contribue à la segmentation et à l'exclusion sociales.
Le Danemark représente une exception à cet égard. Sa politique n'opère pas de distinction entre les deux groupes d'âge, et tous les enfants ont, dès l'âge de six mois, accès à des services préscolaires pour lesquels le secteur public joue un rôle central, à la fois comme fournisseur de services (aux côtés d'un important secteur semi-privé) et comme pourvoyeur de fonds. Les Pays Bas représentent l'extrême opposé : ce pays a opté en 2005 pour le développement d'un marché de services privés pour enfants de moins de quatre ans (l'âge de la scolarité) en octroyant directement une aide financière aux parents professionnellement actifs, en incitant les entreprises à contribuer également aux frais de leurs employés, le reste étant payé par les parents eux-mêmes. (Toutefois, comme le souligne l'article sur les Pays-Bas, il est désormais question de changer de cap et de développer l'AEJE pour tous les enfants plutôt que de se limiter à ceux dont les parents travaillent).
L'intervention du secteur privé dans l'AEJE n'est pas un phénomène nouveau. La question n'est donc pas de savoir quand et comment l'introduire mais de déterminer les conditions qui contribueront à créer des systèmes nationaux d'AEJE qui soient le fruit d'un véritable partenariat avec le secteur public, à assurer des services de qualité ainsi qu'une égalité d'accès pour tous les enfants et les familles. La simple libéralisation des services privés est insuffisante. L'argument selon lequel la concurrence réduira les coûts et augmentera l'efficacité n'est pas prouvé et risque de s'appuyer sur une erreur fondamentale de compréhension de la nature des services d'AEJE. Ce point, suggère Edgar Szoc, a été compris par l'UE, qui cesse peu à peu d'associer «l'accueil des enfants» (et les autres services sociaux) à des services commerciaux. De plus, une orientation de type commerciale comporte des risques considérables : elle peut exacerber les inégalités si les fournisseurs se tournent de préférence vers les familles avantagées, en particulier vers les parents vivant dans les quartiers les plus riches, ce qui peut mener à des services financièrement peu sûrs et répartis de manière inégale.
Une orientation prometteuse est déjà à l'oeuvre au sein du système danois et est en cours d'adoption dans certaines parties de l'Italie. Il s'agit d'une offre mixte résultant d'un partenariat équitable entre les secteurs public et semi-privé. Tous deux se conforment aux mêmes exigences en ce qui concerne le prix, les normes de qualité et les conditions imposées au personnel. Cette solution permet une intégration horizontale entre les secteurs public et privé, sur la base de valeurs et d'objectifs communs. La diversité y trouve son expression à travers différentes idées et pratiques pédagogiques et non à travers des structures inégales. Toutefois ce type de partenariat soulève des questions. Doit-il inclure le secteur lucratif ? Le secteur public doit-il être un fournisseur de services au même titre que le privé ou choisi en dernier recours ? La question se pose en Allemagne et au Royaume-Uni.
Les objectifs de la conférence de Barcelone de 2002 d'offrir une place d'accueil pour 95 % des enfants de 3 à 6 ans et pour un tiers des enfants de moins de 3 ans d'ici 2010 renforcent les politiques nationales visant une augmentation du nombre de places et de services. Toutefois, les objectifs purement quantitatifs, centrés sur «l'accueil des enfants dont les parents travaillent»incitent à une expansion rapide des services au détriment de la qualité et des objectifs généraux de l'AEJE. Il est tentant de s'appuyer sur le marché et les services privés pour créer le nombre de places, sans se soucier davantage des objectifs sociaux plus larges, qui dépendent, eux, de la participation active du secteur public et d'un partenariat solide et équitable dont la vocation serait d'assurer à tous les enfants d'Europe le même accès à des services de qualité.
Perrine Humblet , professeur à l'Université libre de Bruxelles
